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关于加强协商民主制度化建设的思考
2017-07-24 15:58:00
   摘 要:加强协商民主制度建设是推进国家治理现代化的题中之义。根据十八届三中全会《决定》的要求,国家治理现代化要正确处理好社会组织、团体和政党、公民与国家之间的关系,充分调动人民群众有序参与政治的积极性和主动性。协商民主作为一种重要的政治协商制度,与这一要求高度契合,为实现人民民主提供重要的制度保障。要满足人民群众日益高涨的政治参与需求,又要实现有序政治参,最现实最合理的途径之一就是通过加强协商民主制度化建设,把民众的政治参与有序聚合,畅通利益表达渠道,使民众的各种意见和诉求得到有组织有秩序地表达和集中
   关键词:国家治理现代化;协商民主;协商民主制度化建设
   十八大以来,党中央将“健全社会主义协商民主制度”作为坚持中国特色社会主义政治发展道路、推进政治体制改革的重要任务。将“推进协商民主广泛多项制度化发展”作为加强社会主义民主政治制度建设的重要内容和推进国家治理能力现代化的重要途径。在这样一个历史背景下,不断加强中国特色协商民主建设,有利于推动中国民主政治发展,实现国家治理现代化。而不断加强协商民主制度化建设则是实现国家治理现代化的有效制度安排,在国家治理现代化中发挥独特作用。本文尝试从加强协商民主制度化建设的必要性、加强协商民主制度化建设的障碍分析、加强协商民主制度化建设的路径探索等三个方面加以思考。
   一、加强协商民主制度化建设的必要性
   (一)加强协商民主制度建设是实现国家治理体系有序化的现实需求
   协商民主制度化建设是推进国家治理现代化的题中之义。根据十八届三中全会《决定》的要求,国家治理现代化要正确处理好社会组织、团体和政党、公民与国家之间的关系,充分调动人民群众有序参与政治的积极性和主动性。协商民主作为一种重要的政治协商制度,与这一要求高度契合,为实现人民民主提供了重要的制度保障。习近平总书记指出:“要处理好活力和有序的关系,社会发展需要充满活力,但这种活力又必须是有序的。死水一潭不行,暗流汹涌也不行”。既要满足人民群众日益高涨的政治参与需求,又要实现有序政治参与,最现实最合理的途径之一就是通过加强协商民主制度化建设,把民众的政治参与有序聚合,畅通利益表达渠道,使民众的各种意见和诉求得到有组织有秩序地表达和集中。
   (二)加强协商民主制度建设是提升国家治理能力的有效途径
   我国的国体是人民民主专政,本质是人民当家作主。国家治理能力现代化,本质上也是在尊重人民的主体地位的基础上,动员和组织人民参与国家的治理。协商民主为民众参与国家治理创造了良好平台,为党政科学民主决策提供了重要智力支持。科学民主决策是党执政的要求,也是我国政治体制改革的目标。我国的国情决定了实行代议民主,选举产生人大代表,代表人民的意志,行使权力,但任何一项决策都牵涉到人民的利益,需要更广泛的社会支持和社会参与。完善协商民主制度化建设的过程就是实现人民广泛有序参与政治协商的过程,也是提升国家治理能力的有效途径。
   (三)加强协商民主制度建设是扩大治理主体有序参与的重要保障
   国家治理的主体不仅仅包括政党、政府,还包括广大人民群众。公民的知情权、参与权是重要的政治权利,协商民主的主要内涵就是扩大公民的有效政治参与,把体制内外、体制边缘的新生治理主体、政治组织团体等吸收到民主协商中来,进行平等的对话与协商。就这一层面而言,协商民主制度发挥了最关键的作用,它一头连接着政府,一头连接社会,是二者的桥梁纽带,能够有效地扩大治理主体的政治参与。但是,随着政治参与面的扩大,各参与主体参差不齐的政治认识和能力水平必然显现,容易导致政治参与的无效和无序。因此,加强协商民主制度化建设,为实现公民有效有序政治参与提供制度保障就显得更为迫切。
   二、加强协商民主制度化建设的障碍分析
   在全面推进国家治理现代化的进程中,我国协商民主不管是从形式还是制度方面都取得显著的成效。但是,就目前情况而言,在加强协商民主制度化建设的过程中还面临着协商主体作用发挥不足,协商内容不够规范和协商程序不够完善等问题。
   (一)协商主体作用发挥不足
   一是协商主体覆盖范围不够全面。导致协商主体覆盖范围狭窄的原因是多方面的,其中最主要的原因是协商民主具有精英倾向。普通平民百姓很难甚至无法参与到其中去。有的观念认为,普通公民的政治素养不高、协商能力不足,不具备参政议政的能力,进而否认发展大范围协商民主。但是,缺少普通群众参与的协商民主与现代社会民主政治发展的趋势和要求格格不入。因为它不具备广泛性和多层性,这种缺乏广泛性、多层性的协商最终只会严重打击公众参与协商的积极性,导致协商结果的接受度下降,直接影响协商民主的实效性。
   二是协商主体协商地位不够平等在政治协商过程中,协商主体的参与权从宪法意义上是平等的。但是在具体实践过程中,特别是在地方和基层实践中,一些民主意识淡漠的党政领导在内心和行动上有时自觉不自觉地表现出一种高高在上、盛气凌人的架势,不屑于协商,甚至刻意主导协商的过程和结果,把政治协商变成单方面的情况通报会,协商期间并没有进行充分的讨论、沟通和交流,导致协商形式化、作秀化。
   三是协商主体协商能力不够平衡。在协商过程中,协商主体的协商能力参差不齐的现象仍然突出。具体表现在:一是协商主体个体之间受教育程度、生活环境、工作经验等影响,协商能力存在较大差异。二是不同地区的协商主体协商能力存在差异,相对于东部地区和中部地区,西部地区协商能力明显低于东部地区和中部地区,呈现地区性的不平衡。
   (二)协商内容不够规范
   一是协商内容界定不明确十八大提出了“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。从理论来看,这个问题似乎是明确了。但是从实践来看,对协商内容的作出的界定过于宽泛,未能在实践层面上做出具体的指导。现有对协商内容的规定一般表述为“大政方针”、“重要部署”、“涉及群众切身利益的实际问题”等等,但对哪些属于“大政方针”、哪些属于“重要部署”、哪些属于“涉及群众切身利益的实际问题”,界定不清楚,不易于判断和实际操作。
   二是协商内容细化不够具体推进社会主义协商民主发展,首先要具体明确“协商什么”。目前政协章程及中央有关文件对相关协商内容并没有进行细化。即使十八届三中全会指明了“深化开展立法协商、行政协商、参政协商、社会协商”的协商民主方向。但还没有相关文件做出细化分类和具体的规定。由于具体协商内容的细化不足,导致实践中有些政府部门只挑不痛不痒的问题进行协商,严重影响协商的质量和效果。
   三是协商内容公开不够透明。随着国家治理现代化进程的加快,社会公众对民主协商的关注度也越来越高。但是,人们从新闻媒体的报道当中,通常听到或看到的多数是中共领导人在参加协商活动时的讲话,而民主党派领导人或政协委员在协商会上说了什么,特别是表达了什么不同意见,却鲜有报道。由此在客观上造成了所谓协商会只是情况通报会、是“政治装饰品”的印象。协商内容透明度不高、宣传不到位必然会影响民众对协商民主制度的了解和信任,导致协商结果难以落到实处。
   (三)协商民主程序尚待完善
   一是协商流程不够严谨当前有些协商民主的形式并没有明确的工作步骤,容易造成协商混乱和无序的现象。这种情况主要出现在基层协商民主当中,一定程度上阻碍了基层民主协商健康、有序的发展。同时,由于缺乏必要的监督和管理,既有的协商流程和步骤被熟视无睹、形同虚设的情况突出,存在协不协商由个人喜好决定,随意性很大等现象。
   二是协商时限不够明确目前,协商民主特别是基层协商民主当中存在不按时限规定进行协商的现象。有些政府机构对协商存在一种排斥的心态,将协商看作是迫不得已的事情,只有在上级机关检查的时候才协商,反之,不检查就不协商。把协商时限规定当作走形式、作秀。有些部门则压缩协商的时间,敷衍了事。由于协商时间被大幅度缩短,协商参与者没有充分的时间去思考和准备,协商的质量和效果很难得到保障。
   三是协商信息反馈机制不够健全协商民主信息反馈机制广泛存在的问题,主要表现在政治协商的实效性较差,意见反馈过于宽泛、笼统和模糊。一般只停留在“被动回应模式”,即告知提案人提案是否已经办理,而对于具体落实情况没有做出相应的反馈,应付了事。信息反馈机制对协商过程和协商成果起着重要监督作用,信息反馈机制的不健全,必然会造成对协商民主的重要性认识不深刻,严重影响协商民主的发展。
   三、加强协商民主制度化建设的路径探索
   国家治理现代化进程为构建和完善协商民主制度奠定了坚实的基础,在这种社会历史背景下,根据当前协商民主制度在发展的过程中所遭遇的诸多瓶颈,笔者认为,可以从以下三方面来加强协商民主制度化建设。
   (一)充分发挥协商民主主体作用
   一是扩大协商主体范围随着社会的多元化发展,协商主体的确定也应体现多元性,尽可能多的反映不同利益攸关方的价值诉求,满足协商民主多层广泛制度化发展的要求。扩大协商民主主体范围的渠道有:一是要改变精英为主的协商参与方式。让平民百姓切实参与到协商当中去,才能进一步满足广大人民群众对公平正义的诉求。二是要推进协商观念更新。消除传统封建臣民意识,树立自由、平等、民主的新观念、新思维,加大社会主义新型公民群体的建设力度。三是要完善法律法规。通过完善相关法律法规促进社会组织力量的生长,有效扩展协商民主的领域。四是创新社会治理制度。通过对话协商的方式,广泛动员并鼓励广大人民群众进行有序参与,体现协商民主的广泛性,  
   二是促进协商主体平等平等是协商民主的价值追求,没有平等就谈不上协商民主。我国实行多党合作的协商政治,其基本的政治底线是:中国共产党是执政党,各民主党派作为参政党接受共产党的领导。尽管在执政地位上存在差异,但是在进行政治协商时享有同样的权力和地位。为了更好促进协商主体的平等,首先,要改变在政治协商运行中党委先有倾向性或实质性的意见,然后通过协商赋予其合法性的做法。其次,逐步完善平等的协商对话机制,使社会各组织和各界人士可以通过这一机制与执政党和政府组织开展实质性的平等协商。只有为协商主体创造一个自由、民主、平等和理性的协商讨论环境,使协商主体能够切实的表达自己的意见和建议,提出理性独立的见解,才能实现真正的协商。
   三是提高协商主体能力协商民主要求参与协商的协商主体应当具备良好的政治素养和足够的协商能力。协商能力并不是与生俱来的,必须通过后天的教育和实践逐步获得。首先,要着力提高协商主体政治把握的能力。始终高举中国特色社会主义伟大旗帜,时刻关注国际国内的形势变化。坚持大局观念,保持政治理性。其次要着力提高协商主体的建言献策能力。不断加强理论学习,充分了解和领会国家出台的政策方针,不断提高自身文字组织、语言表达能力和理性判断的能力,做到建精准之言、献务实之策。第三,要着力提高协商主体的组织协调能力。协商组织领导者要有责任感,善于配合他人,掌握科学的领导方法,发挥协商主体的积极性、主动性和创造性,积极开展协商工作。
   (二)科学界定和规范协商民主内容
   一是明确协商范围的界定标准协商要落实到实处,关键是要明确协商的内容。应针对哪些内容属于大政方针;哪些内容是属于国计民生的范畴;什么是战略性的问题和群众普遍关心的热点难点等问题的内涵和外延作出明确的界定。各级党委、政府在作出如人事变动、大型工程项目规划建设、制定经济政策等重要决策时,都应该考虑到政治协商中去,并做出明文规定。总体而言,确定协商内容范围应该坚持“实事求是、因地制宜”原则。在细化协商内容的基础上,要通过制度化的设计明确协商议题的界定标准,并经一定程序出台相关细则。
   二是推进协商内容具体细化。为了更好地推进协商内容具体化,可以从以下两个方面着手:一方面要区分协商议题的不同层次,对哪些属于必须经协商方可决策的内容、哪些属于应当协商的内容、哪些属于可协商亦可不协商的内容,作出明确的规定。另一方面地方政府要根据中央文件和政协章程的规定,对涉及本地区或本领域的“重大问题”、“重要事项”、“重大事务”进行细化和丰富。政府各部门在进行决策和开展重要工作时,应主动邀请政协委员进行协商议政,集思广益,听取各方代表意见和建议。政协要以各专委会、各界别活动小组为载体,开展与各相关对口部门的经常性沟通协商,组织委员紧贴各领域发展目标任务,履行协商议政职能。
   三是增强协商成果公开透明要根据党中央的基本精神和工作原则,对哪些是可以公开的协商内容、哪些是可公开亦可不公开的协商内容、哪些是不可公开的协商内容,都应该作出明确的说明。首先,要杜绝通报代替事前协商、个人专断代替集体协商、闭门协商代替开门协商等现象,确保协商民主在阳光透明的环境下得以贯彻落实。其次,让协商主体主动参与到协商中去,使协商主体切实感受到协商民主的真实性和透明性。第三,拓宽协商内容公开的平台和渠道。对于那些可公开的协商内容,应该充分利用报纸、广播、电台等传统媒体以及微博、微信公共平台等现代媒体及时向社会公布相关信息,保障人民群众对协商民主的知情权和监督权。
   (三)完善协商民主程序
   一是规范协商流程协商步骤和协商流程的明确是完善协商民主程序性制度的基本条件。首先,要为协商民主的流程安排提供法律保障,使其由原则性表述上升为法律细则的规定。在国家层面上,国家应该出台相关的法律法规对其具体流程进行规范。在社会基层层面上,应结合地区实际情况,做到凡有协商之处均有协商流程的具体规定,避免乱协商,协商无序的情况出现。其次,可成立专门的监督部门,加强对协商民主流程和步骤遵循情况的监督和管理,保证协商民主有章可循、有规可矩。以此同时还要建立健全协商反馈机制,针对协商执行过程中的流程和步骤存在的不科学或不完善的地方予以反馈,及时更正完善,保证协商流程和协商步骤的科学性和可操作性。第三,协商主体协商观念淡薄、民主意识不强成为制约协商民主快速发展的重要因素。政府应加大对协商民主的重要性以及协商流程对协商民主有序开展的重要性的宣传力度,让人民群众充分意识到协商民主与自身的利益和权利息息相关,只有不断完善协商制度才能享有真正的权利。
   二是明确协商时限党的十八大报告明确提出,将政治协商纳入决策前和决策之中。而党的十八届三中全会则将这项原则扩展成为社会主义协商民主的总原则之一。首先,应“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。其中,“坚持协商于决策之前”是指给予协商参与者充分的准备时间,在协商之前通知参与者并提供相关资料让其做好充分准备。“坚持协商于决策实施之中”是指在决策实施中根据实践发展的需要,通过协商来不断修正和完善决策。其次,明确主要协商步骤的时限。在明确协商流程和步骤的时候要坚持“突出重点,区分对待”的原则。对于不同的协商流程和步骤应该规定相应的时间。如果每个协商流程都平均分配时间则会导致重点不突出的情况出现,使协商流于形式。因此要根据协商流程的重要性不同合理分配协商时间,对协商民主的主要步骤应该有明确的时间保障。第三,对协商民主的时间限定应予以一定的监督和反馈,确保协商民主能在时间限定内充分发挥效力。协商民主在贯彻和落实时应该做到及时和高效,但是在具体操作的时候常常受到人为因素的影响,导致协商拖沓、散漫的情况发生,因此应该设置专门的监督机构加强对协商民主实施时间进行监督和管理。
   三是健全协商信息反馈机制信息反馈是对协商民主效力的一种重要的考量和评价,如果没有信息反馈环节,那么协商的整个过程就可能会被虚化和异化。健全信息反馈机制,对协商民主的制度化建设发挥着重要作用。首先,要健全提案“跟踪模式”,使反馈信息具体化、清晰化。信息的反馈不应该仅仅停留在“被动回应模式”,还应该做到能让提案人关注、了解甚至是介入案情处理的整个过程之中,使提案人知悉落实的措施、实施的进程以及受理的结果等等。其次,健全基层协商民主信息反馈机制。改变以往有头无尾,只重过程不重结果的状态,要切实做到哪里有协商,哪里就有反馈。此外,政协组织可成立专门的民主评价机构,将政协提案、议案执行的情况及时向承办单位进行反馈,不仅有利于提案、议案的贯彻落实,而且有利于增强协商主体进行理性议案,这对进一步完善基层协商民主信息反馈机制起着至关重要的作用。第三,完善信息反馈的法律保障机制。由于当前协商民主程序中的信息反馈机制环节依然没有明确的法律法规加以规范,这必然会影响协商成果的落实。因此应该制定具有针对性的法律法规,弥补其在法律上的空白,切实做到信息反馈这一关键环节在法律中有法可依、有法必依。使信息反馈真正成为一种定制,成为协商民主发展的有力“推进器”。

 
参考文献
 
   [1]中国共产党第十八次全国代表大会上的报告。
   [2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。
   [3]习近平:在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周年大会上的讲话。
   [4]关于加强社会主义协商民主建设的意见。
   [5]关于加强人民政协协商民主建设的实施意见。
   [6]人民论坛编:大国治理:国家治理体系和治理能力现代化。
   [7]中国政协理论研究:协商民主制度化与国家治理现代化。
 
  (作者:李佳林,系渠县政协党组书记、主席)
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