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内容提要：近年来，随着社会主义民主不断扩大，民主形式不断丰富，人民的积极性、主动性、创造性得到进一步发挥，基层民主协商实践随之蓬勃发展，在化解社会矛盾，推进科学民主决策，实现人民当家作主等方面发挥着重要作用。党的十八大报告明确提出了“积极开展基层民主协商”的要求，为我国基层民主协商发展指明了方向。本文尝试从基层协商民主创新发展的重要意义、当前影响基层协商民主创新发展的障碍、以及基层协商民主创新发展的建设路径等方面加以思考并提出建议。
关键词：基层民主协商 创新发展 障碍分析
协商民主是当前我国政治生活中的热门话题。党的十八大提出要推进协商民主广泛多层制度化发展。但目前学界和社会上，对我国协商民主与西方协商民主的关系，协商民主的主体、渠道、方式，以及如何发展协商民主等方面，还存在着各种不同的理解。笔者认为，抓住基层协商民主这个根基和末梢进行审视分析，我们对协商民主的认识或许会更加清晰起来。
一、基层协商民主创新发展的重要意义
（一）发展基层民主协商符合社会主义民主的要求
人民当家作主是社会主义民主的本质要求。为此，我国设立了各种制度，采用多种途径，来满足人民当家作主的实现。我国基层实行多年的选举民主，确实在一定程度上实现了人民当家作主的愿望。但从我国公民选举权的行使过程看，由于选举活动不能经常发生，且受制于当前基层民众选举的意识程度普遍不高等因素的影响，我国公民在民主决策、民主管理、民主监督中如何行使民主权利，还有待完善。在基层积极开展民主协商，就可以在选举民主之外开辟更加多样、更加切合基层群众实际的参与渠道，把民主贯彻到决策的整个环节，提高微观治理的民主程度，推动实现实质意义上的民主。
（二）发展基层民主协商符合科学民主决策的要求
民主是一个政治过程，不能仅停留在选举层面上，也需要体现在科学决策上。科学决策不仅依赖科学技术指标的分析与指导，也依赖科学方法的运用。虽然协商民主不能提供科学技术指标，但是它能通过利益相关者平等对话与协商，发挥出集体智慧，集思广益，从而保证决策的科学性、民主性和正当性，获得更多群众的支持与拥护。由于历史和现实的原因，我国基层群众信息相对闭塞、科学文化素养不高，因此基层在改革发展过程中容易产生各种矛盾，这就更需要我们发挥民主协商的精神，走群众路线，对涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，保证科学民主决策。
（三）发展基层民主协商符合构建和谐社会的要求
当前，各领域改革深化推进，人们的利益诉求与价值观念多元化，各种诱惑无处不在，由于相关利益主体之间缺乏充分的沟通与理解，社会矛盾显著增加，在基层社会尤其如此。开展民主协商，就是为各利益主体提供一个对话、磋商、交流、沟通的平台，促成各方充分表达自己的利益诉求，减少非理性表达的风险，最终达到各主体之间的相互理解、相互尊重与相互信任，实现人民利益的真正满足，最大限度减少或防止社会矛盾的产生与激化。
二、基层民主协商创新发展的障碍分析
(一)政协委员进出机制和自身素质尚需完善和提高
一是政协委员的“进出”机制不健全。基层政协在确定委员时，一般是按界别分配名额，由各单位和各界别、党派向政协推荐．结果不少单位推不出合格人选，硬推出来的委员人选对政协工作不感兴趣，造成“拉郎配”现象。由于目前政协委员的退出机制尚不完善，一旦担任政协委员，只要不违法乱纪，政协委员的“光环”便伴其左右，而与他是否具有“责任感”毫无关联。
二是政协委员的履职意识不强。有的委员从不主动与政协联系，很少或几乎不参加政协活动和会议；有的委员“有组织无纪律”，没有处理好本职工作与政协工作的关系，经常匆忙到会，其个人只对与本专业相关的问题感兴趣，对全局性问题或重大事项关心不够；有的一味附和党政领导的意见，没有勇气大胆批评和监督，也缺乏针对性的建议和对策；有的将注意力过多集中于一些小事情，甚至纠缠于一些仅仅与自身或团体利益相关的利己性问题上。
三是政协委员的作用未能有效发挥。本来政协委员是所属界别群众在政协发表利益诉求的代表．但在现实的操作中，有的政协委员与界别群众的联系并不紧密，界别群众的多元化利益诉求并没有很好地通过政协委员带到政协平台，在一定程度上使政协委员在协商中的主体性大打折扣，削弱了人民政协的作用和效力。
(二)现有的政协界别设置尚需科学合理调整
一是现有的界别设置不够合理。现有界别设置没有反映经济社会发展和社会阶层发生的变化，新的社会阶层及新经济组织从业人员在政协界别设置中没有充分体现。部分界别的特色不够鲜明，例如，特别邀请人士界和经济界。有的界别划分不清，设置出现交叉重叠，例如，科协界和科技界等。
二是现有界别委员构成不够合理。在界别委员的构成中，社会上层所占比例过大，中下层比例较小。代表新的社会阶层、新兴行业的委员少，除民营企业家外，法律、金融、中介组织从业人员的政协委员过少。有的界别中委员的代表性不强．例如，农业界委员主要是农技人员、农业主管部门负责人，工会界很多是工会领导，少有第一线的产业工人。
三是地方政协界别设置缺乏统一标准。当前各地政协的界别设置基本上是参照全国政协界别设置的，由于对政协到底应该根据什么原则设置界别、设置哪些界别没有明确的规定，造成地方政协在界别设置方面存在一定的随意性。
(三)协商民主制度制度化建设尚需进一步规范
目前，协商民主实践中，特别是基层协商民主实践中随意性大、缺乏程序性等问题突出。从形式上看，协商与通报的界限区分模糊，在实际操作中往往以通报代替协商。从内容上看，有关规定太笼统，缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的重要问题，没有十分清楚的界定。从时间上看，协商议题应提前多长时间告知协商各方，以保证在党派内部形成共识后参与协商，尚无规律可循。从效果上看，政协提出的意见建议落实了没有，效果怎样，缺少反馈机制。
(四)政协民主监督机制尚需进一步发挥作用
协商容易监督难。人民政协民主监督作用的发挥首先取决于党委是否重视，政府是否支持。如果当地党委或政府重视或支持不够，政协的民主监督则形同虚设。其次，机制不健全，缺乏制度保证。目前，可操作性强的关于民主监督的具体法规和实施细则尚未出台。民主监督尽管有形式灵活的特点，但没有健全的制约机制和保障手段，监督就会缺乏刚性和硬度，流于形式。此外，与其他形式的监督缺乏横向合作。民主监督实践中，由于与其他形式的监督缺乏横向合作，导致监督效力大打折扣。例如，与人大的权力监督缺乏合作，导致民主监督缺乏刚性；与新闻媒体的舆论监督缺乏合作，使政协缺乏足够的社会影响力等等。
三、推进基层协商民主创新发展的建设路径
(一)加强政协组织和政协委员的主体机制建设
一是探索在政协组织中实现协商机构专门化。政协现有的组织结构模式容易混淆政党之间的政治协商、政府同利益集团之间的政治协商和社会利益集团之间的政治协商三者的区别和界限。政党之间的政治协商侧重于政治利益和政治影响力的合理分配，政府同社会利益集团之间的政治协商侧重于权力与利益交换的公平合理，社会利益集团之间的政治协商侧重于利益的协调与公平。而充分的利益表达需要多个组织承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，完全公平和公正地代表多方利益，因此，人民政协应进一步完善成为专业化、专门化的政治协商机构。例如，可以尝试建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构等三类不同层次的政治协商机构。改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党之间的政党政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的第二层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。
二是逐步完善政协委员“进出”机制和履职机制。逐步引入竞争机制和退出机制，按照新的竞争和退出机制经过几届改选之后，政协委员的构成就会发生彻底变化，政协委员的素质就会显著提升。此外，要着力提高政协各项工作的透明度，将政协委员置于公众的监督之下，便于公众督促政协委员积极建立与所代表的界别、阶层、群体的定期联系。对委员参加会议、活动出勤情况以及提出提案、反映社情民意数量作出制度性的规定，对委员的作为情况进行公示，达不到要求的予以劝退。
三是不断提高政协委员的责任意识和综合素质。政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，作为人民政协履行职能的主体，必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感，认真履行自己的职责，充分发挥自身的政治影响力，切实对公共利益负责。针对基层政协委员整体参政水平不高、综合素质不强等情况，应通过科学建立学习培训制度、定期组织委员调研视察、完善委员表扬激励机制等多种举措，引导委员多学习、勤思考、善议政，同时在参政议政时努力保持冷静、理性的头脑，摆脱个人感情色彩，摒弃个人恩怨，把客观、科学、公正、求实精神体现到履行职能的过程中来。
(二)加强政协界别、委员结构的合理设置建设
一是合理调整政协界别的设置。首先，基层政协界别设置和调整应把握相对稳定、适时调整、涵盖全体及合理设置等四项原则。在全国政协界别设置的指导下，根据本地社会结构的实际情况进行合理设置。其次，适当增加和调整部分界别。适当增设产业工人界、自由职业者界、商业和服务业人员界等界别。适当调整部分界别，合并一些交叉重叠、性质相近的界别，例如科协界和科技界等；分拆经济界，建议将现有的经济界分拆为国有经济界和非国有经济界；将农业界改为农业和农业劳动者界，增加从事农业生产的农民。
二是合理优化界别委员结构。首先，调整部分界别的委员构成人数。由于民盟、民进成员多为教育界人士，农工成员多为医卫界人士，民建、工商联成员多为经济界人士，而教育、医卫和经济界别中又是由这些行业的人士组成，造成这三个行业的委员比例过大，建议适当减少教育界、医卫界和经济界中的委员数量。其次，提高各界别中委员的代表性。部分界别除本界别中有影响的人士外，也要有普通群众担任委员，以更好反映界别群众的意愿。
三是增加党派在政协中的权重。近年来，地方政协委员政治面貌的构成，相较于中共和无党派人士，党派委员的人数虽有所增加，但仍显不足。人民政协是“各党派的协商机关”。对党而言，政协是党联系团结各党派团体和各界人士的桥梁与纽带，是党领导的最广泛的统一战线组织。对国家制度而言，政协是体现我国人民民主的一种重要形式。政协体现更多的是党派民主。政协的组成，虽然也有团体，但政协起始主要是以各民主党派为基础组成的。因此，应增加民主党派在政协中的权重，推进多党合作政治制度的巩固和发展。
(三)加强基层协商民主的制度化和民主化建设
一是不断推进基层协商民主制度化、规范化建设。政协协商民主的一个基本特征是程序性。协商民主尊重合理程序，坚持程序正义，并将程序看作决策获得合法性的根本要求。由此来考量政协的参政议政制度：一要明确协商议题的提出程序；二要界定协商活动的具体执行程序；三要规定通报情况．听取意见参与协商的程序；四要明确及时整理并报送协商成果的程序；五要规定意见和建议处理及答复反馈程序。通过制度化、规范化、程序化建设．预防和解决人民政协特别是基层开展各项协商活动的随意性，更全面地反映广大人民的利益和愿望。
二是不断增加信息透明度、扩大政治公开性。加快政务信息公开的步伐，努力建设一个“透明政协”，真正做到协商过程、程序和结果都要公开。其一，坚持推行普通公民代表旁听政协会议制度，充分保证公民的知情明政权，不断扩大政协履职影响力其二，政协专门委员会联合相关部门，针对事关民众生计的特定事项举行听证会，听取各方利益主体参与的讨论，接受他们的批评和建议，在协商的基础上制定和推出相关政策。其三，构建公民参与网络，利用网络媒体的快捷性、开放性、互动性和不受时空、身份限制的特点，创建交流平台，促进信息开放和交流。其四，利用各种新闻媒体，建立多元沟通形式，例如通过电视台、报纸将好的提案、建议案公开，让公众理性地发表不同意见，以寻求解决问题的最佳方案。其五，积极创建政协委员与普通公民、与政府部门、与政协委员之间的交流对话平台。促进开放并吸收普通公民参与地方政协的政治协商过程，既有序扩大了公民的政治参与，也培养了公民参与公共事务治理的意识和能力。
(四)加强政协民主监督机制建设
一是着力强化民主监督意识。地方党委和政府应强化民主监督意识，把民主监督列入党委、政府的决策程序。各级党委、政府及其部门要认真倾听来自政协的批评和建议，自觉接受民主监督，切实整改工作中的薄弱环节。要完善政协民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。政协组织要加强理论学习和研究．深化对民主监督重要性的认识，克服监督无用和不敢监督的情绪，使人民政协的民主监督作用得以真正发挥。
二是积极探索民主监督形式。其一，定期对政府各部门和两院进行民主评议，评议结果向全社会公布：其二，根据政协委员专业特长，对口安排在相应的党政部门担任特约监督员，全方位地直接行使民主监督权力。其三，发挥政协委员“智囊团”的优势，就影响地方发展的重大问题不定期地举行专题论坛，形成科学可行的政策建议，为地方政府提供智力支持。其四，开办政协网站，利用网络资源快捷、便利、共享、互动的特点，广泛搜集社情民意，把民主监督的动因、过程和结果公之于“网”等。
三是努力形成民主监督合力。广泛加强民主监督的横向合作，努力形成民主监督的强大合力。如：与人大合作，将政协民主评议的结果作为人大评价一府两院工作的重要参考，从而使软监督产生硬效力。与舆论监督合作，既可以提高政协的知名度和美誉度，又可以增加民主监督的影响力。只有把人民政协的民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，才能切实体现政协民主监督的优势、发挥政协民主监督的作用。
参考文献：
[1]上海交通大学：《合作治理中地方政协角色》
[2]张焰刚：《政协与中国政治文明建设》
[3]代吉成：《协商政治多党合作与民主参与的实现途径求
实》
[4]四川大学出版社：《论新时期人民政协的科学参政》
（作者：何倔舟，系渠县政协机关后勤服务中心主任）
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